>Anmeldelser Prosa 05|10

Luftig reformidé, komplisert virkelighet

Mia Vabř

NAVet som knakk er et godt begrunnet angrep pĺ politikere som forholder seg til en idéverden som har liten forankring i virkeligheten.

<empty>

Kristian Lislerud
NAVet som knakk
184 sider
Pax 2010

Anmeldt av
Mia Vabø

I FORSKNING OMKRING reformer blir det ofte påpekt at reformprosesser utfolder seg i en splittet verden. De finnes i en idéverden der politikere er opptatt av å skape attraktive bilder av morgendagens organisasjoner. Men om de skal lykkes, må reformene oversettes og forankres i en praktisk verden der virkelige problemer (ikke kun «utfordringer») eksisterer og kjerneoppgaver utføres. I sine studier av svenske forvaltningsreformer beskriver Barbara Czarniawska hvor vanskelig det er å forbinde de to verdenene. Skillet mellom dem har en tidsdimensjon. I idéverdenen lever man i framtiden og er opptatt av hvordan ting skal bli når reformen er gjennomført. I den praktiske verden er man dømt til å forholde seg til det som hender her og nå: «Från deras synsvinkel är idévärlden som televisionen: medan man tittar på den kan man få starka inntryck, men för det mesta är den avstängd eftersom det finns så mycket annat som måste görast.»
    Jeg leser boka NAVet som knakk som en fortelling om denne dype splittelsen mellom reformenes idéverden og den praktiske virkelighet. Boka handler om hvordan en velmenende idé og et gigantisk omstillingsprosjekt snubler av gårde og sporer av – fordi reformpådrivere ikke har tenkt på hvordan ideen skal omsettes til praksis. Forfatteren, Kristian Lislerud, har gode forutsetninger for å gi oss et innblikk i hvordan NAV-reformen fortoner seg sett fra den praktiske verdenen. Gjennom egen yrkeserfaring fra trygdesektoren og som seniorrådgiver i YS henter han fram levende beskrivelser av hvordan omstillingene oppleves fra innsiden. Lislerud viser også at han har et skarpt blikk for det som rører seg i idéverdenen der politikere begrunner, forklarer og prater om framtidens velferdsforvaltning. Hans fortellinger fungerer nærmest som lærebokeksempler på hvordan abstrakte metaforrike reformideer kan få gjennomslag uten at det stilles spørsmål ved hvordan de skal virkeliggjøres.

Én dør – én verktøykasse! Et viktig argument bak NAV-reformen var at myndighetene ville samordne A-etat, trygdeetat og sosialtjenesten. At disse etatene opererte separat, kunne innebære at brukere ble kasteballer mellom systemene – de måtte legge fram sin sak på nytt og på nytt. Ingen hadde et helhetlig ansvar. Dessuten ble for mange gående for lenge på trygd eller sosialhjelp før aktive arbeidsrettede tiltak ble satt inn. Behovet for en reform var åpenbart! Brukerne måtte få én dør inn til alle tjenestene, og de skulle få en rask individuell behovsavklaring av en fast kontaktperson – med hånd om velferdsforvaltningens samlede verktøykasse.
    Boka demonstrerer hvordan denne enkle reformtanken sirkulerer som en selvinnlysende god strategi. Én dør – én verktøykasse! Hvem i all verden kan være mot en slik tanke? Det fascinerende med slike enkle reformideer er at de framstår som mer fornuftige og solide jo mindre de belemres med virkelighetens kompleksitet. Lislerud viser hvordan ideen overlevde to forsøk på realitetsorientering – først den såkalte SATS-meldingen fra Bondevik II-regjeringen, siden innstillingen fra Rattsøutvalget. Begge disse utredningene frarådet at velferdsforvaltningen skulle samles i én etat. Rattsøutvalget konkluderte på grunnlag av et solid utredningsmateriale at det beste ville være to statlige etater – én etat for pensjonsytelser, familieytelser og helserefusjoner og én etat for arbeid og inntekt som kunne samle tiltak og ytelser som fremmer arbeidslinjen. Å samle alt i én etat ville bli for tungt og komplisert. Man ville dessuten risikere at både pensjons- og arbeidsmarkedskompetansen kunne bli svekket.
    Men daværende arbeids- og administrasjonsminister Dagfinn Høybråten holdt fast ved at brukerne skulle få én dør å banke på, ikke to. Han gikk på tvers av alle råd og fikk forankret sitt syn hos de politiske partiene i Stortinget. Da NAV-reformen ble vedtatt i Stortinget i 2005, lå det til grunn et betydelig utredningsarbeid som utbroderte hvor uhensiktsmessige de eksisterende ordningene var. Men utredningen ga ingen beskrivelse av reformens virkelige omfang eller risikoen som knyttet seg til den. Lislerud beskriver interessant hvordan problemer er blitt overdimensjonert (kasteballproblematikken) og tidligere forbedringsarbeid underkommunisert. Det gamle ble demonisert, mens det nye ble solgt inn som et slags nirvana. Reformprosessen tok til å rulle som en kjempestor tønne.

Gigantisk idéverden NAV interim ble opprettet tidlig i prosessen. Det var over tretti prosjektgrupper og undergrupper som til fastsatte milepæler skulle avlevere sine rapporter. Medarbeidere fra hele landet pendlet til Oslo for å delta i utviklingsarbeidet. Aktivitetene bar imidlertid lite preg av å være oversettelser til den praktiske verden. NAV interim tilhørte idéverdenen: Milepælsrapporter og håndbøker ble fylt opp av generelle imperativer av typen «lett tilgang til tjenester som etterspørres ofte», «én kontaktperson for de som har behov over tid», «tjenester skal utfylle hverandre og sees i sammenheng». Til tross for den poetiske merkelappen «brukerorientert innholdsorganisering» diskuterte man ifølge Lislerud ikke hvordan det faktiske arbeidet skulle utføres overfor brukerne. Man tenkte organisering og struktur uten å tenke på hvordan yrkesrollene i første linje skulle utformes.
    Det er på dette tidspunktet man, ifølge Lislerud, burde ha gått dypt inn i hva slags arbeidsform som skulle gjelde i førstelinjen. Hvor mye opplæring ville det kreve? Skulle de ansatte ha bredde eller spesialkompetanse? Men reformen ble innført uten at slike spørsmål ble avklart – og de er det fortsatt ikke. Lislerud framhever hvordan de ansatte, etter at NAV interim ble avviklet, ble overrumplet av en enorm omorganisering – flytting av oppgaver og flytting av folk. De tre etatene fikk en felles dør, men bak denne døra ble det samtidig skapt en labyrint som både ansatte og brukere gikk seg vill i. Den nye strukturen hadde flere styringslinjer og styringsnivåer. Noe skulle være obligatorisk, annet var valgfritt – og strukturen baserte seg både på en generalist- og en spesialistmodell. Komplisert, med andre ord. Oppgaver og kompetanse ble stokket om, slik at ansatte mistet ansvar for det de kunne og fikk ansvar for noe de ikke kunne. Saker som tidligere ble løst lokalt, skulle nå følge en innfløkt saksgang der saken ble flyttet mellom tre-fire forvaltningsenheter før den kunne løses. Lislerud serverer grelle eksempler på reformens utilsiktede konsekvenser fra fortvilte, maktesløse ansatte og fra brukere som forteller om hvor utmattende det er å møte systemfeil, forsinkelser, automatiske telefonsvarere, meldekrav og standardbrev, og stadig utskifting av saksbehandlere (på grunn av sykefravær og omorganisering).

Ansvarspulverisering «NAV er blitt en jaget hund,» skriver Lislerud. Kritikkverdige forhold har nådd offentligheten gjennom dalende tilfredshetsundersøkelser, kritiske presseoppslag og knusende rapporter fra blant annet Riksrevisjonen og Arbeidstilsynet. Lislerud mener at for mye av kritikken mot reformen har vært rettet mot kundemottak og ansatte, mens politikere og etatsledere har sluppet relativt lett unna. Han tilskriver to herrer et hovedansvar for at ting ble som de ble: Dagfinn Høybråten og Bjarne Håkon Hanssen. I den delen av boka som handler om kritikk og ansvarsplassering, hører vi om Høybråtens frimodige kraftsalver mot regjeringen Stoltenberg. Reformen er i ferd med å gå av sporet, hevder han. Lislerud undrer seg over at Høybråten, som var ansvarlig for reformens fundament, ikke anser seg selv som medansvarlig for den avsporingen som siden har skjedd. Han undrer seg også over at Høybråten aldri ble innkalt til den åpne høringen om reformen i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité.
    NAVet som brakk er en innholdsrik og spenstig fortelling om NAV-reformens eventyrlige reise fra idé til praksis. Vekslingen mellom politisk analyse og erfaringsnære fortellinger gjør boka lettlest og engasjerende. Ikke mange klarer det på et såpass komplisert og tørt felt. Lislerud gir seg ikke ut for å være forsker. Hans prosjekt er ikke å gi en nyansert effektevaluering av reformen (det gjør forskerne). Hans prosjekt er å vekke allmenn interesse for de forunderlige sammenhengene (eller mangel på sådanne) mellom reformpolitikk og praksis – blant annet ved å peke på at utredninger og forskningsrapporter i liten grad blir tatt hensyn til. Og dessuten å peke på hvordan en reformprosess ute av kurs er i stand til å bryte ned befolkningens tillit til velferdsapparatet. Mange vil med rette mene at forfatteren i liten grad følger opp sitt eget spørsmål: «Er det noe som har gått bra i NAV- reformen?» (s. 17). Boka retter først og fremst søkelys mot det som har gått galt. Ikke desto mindre: Sammen med innspill om hvordan NAV bør utvikles videre, er Lisleruds kritiske bidrag et godt utgangspunkt for videre debatt om reformen.


Del artikkel på twitter Del denne artikkelen på Twitter.

 Tips en venn om denne artikkelen!  
 

<Tilbake til forrige side Utskriftsvennlig side>